K bodu obratu v boji proti korupci

K bodu obratu v boji proti korupci

Po celém světě si noví političtí lídři, jako například Mauricio Funes v Salvadoru, Petr Nečas v České republice a Juan Manuel Santos v Kolumbii, za svou prioritu vytyčili boj proti korupci. V Malajsii během vlády premiéra Najiba Razaka probíhá slibný vládní transformační program. Filipínský prezident Benigno Aquino ml. postavil svou kampaň na heslu „Nebude-li korupce, nebude ani chudoba.“

Tito odvážní političtí lídři nejsou (jen) moralisté. Vyhlásili válku korupci, protože to požadují jejich občané. Jak ukazují lidová hnutí od Tuniska po Indii, systémová korupce je živnou půdou pro nedůvěru, hněv a politickou nestabilitu. Světová banka považuje korupci za jednu z nejvážnějších překážek hospodářského rozvoje.
Při svém boji za dobrou správu věcí veřejných tito lídři však nedostávají pomoc, kterou potřebují.

Běžné přístupy k boji proti korupci po celém světě nenesou dostatečně dobré výsledky. Tyto přístupy spočívají v tom, že se přijmou nové zákony, prosadí se kodexy chování, vyškolí se státní zaměstnanci a nakoupí se počítače. Pokud jde o občanskou společnost a podnikatelskou sféru, konají se schůze, pronášejí se projevy a provádějí se průzkumy, v nichž se měří, kolik občanů a firem dává úplatky.

Tyto kroky nejsou ani tak chybné, jako spíš neúplné. Ani ty nejdokonalejší zákony nezaručují, že se budou dodržovat a prosazovat. Propracované kodexy chování jsou často jenom ozdoby. Vědět, že X % občanů uplácí ministerstvo A a Y % uplácí ministerstvo B, neznamená, že společenské náklady korupce na ministerstvu A jsou vyšší než na ministerstvu B. Tyto údaje pochopitelně ani neříkají, jaké donucovací jednání na ministerstvu A nebo B je nákladově efektivní.

Potřebujeme nový přístup. Tento přístup počítá s tím, že:

• korupce je problém politických kultur, stejně jako špatných zákonů a špatných politik.
• korupce zahrnuje neformální systémy, které funguje souběžně s oficiálními, právními systémy.
• reformátoři si musí získat důvěryhodnost a důraz „chytáním velkých ryb“ a rychlým dosahováním velmi viditelných úspěchů.
• na diagnóze a léčení systémů prorostlých korupcí se musí podílet podnikatelská sféra i občanská společnost.

Nový přístup můžeme naštěstí založit na skutečných příkladech omezování korupce. Tyto příklady nelze jednoduše zkopírovat z jednoho prostředí do jiného, protože místní politiky, institucionální uspořádání a ekonomiky se navzájem výrazně liší. Lze z nichž ovšem vyčíst poučení, které si lidé na konkrétním místě pochopitelně musí přizpůsobit svým podmínkám.

Souhrn těchto poučení představuje nový přístup ke korupci. Se správným vedením a správnou pomocí může tento nový přístup dosáhnout bodu obratu v boji proti korupci.

První krok: Diagnóza

První kroky jsou diagnostické.

Analýza současného stavu. Z řady ukazatelů stavu správy věcí veřejných a konkurenceschopnosti na úrovni státu se stát může rychle dozvědět, jak si stojí ve srovnání s jinými státy. Spojením této informace s ekonomickou analýzou omezení, s nimiž ekonomika pracuje, může ekonometrický model pomoci státu odhadnout, jaká míra zlepšení správy věcí veřejných má šanci zvýšit investice, tvorbu pracovních míst a růst.

Navrhnout protikorupční aparát. Vlády potřebují na jednání zaměřenou analýzu předností, nedostatků a rizikových profilů klíčových institucí, které jsou potřebné pro účinnou správu věcí veřejných. Navíc potřebují zhodnostit stavu spolupráce mezi státními orgány při boji proti korupci.

Naslouchat lidem. Dále přicházejí průzkumy názorů občanů. V Peru například pozoruhodná nevládní organizace Ciudadanos al Día zavedla nástroj pro měření spokojenosti se státními organizacemi na celostátní i místní úrovni. Tento na zakázku navržený průzkum neprovádí stát, ale soukromá agentura. Výsledky přispívají ke zjišťování, kde na místní, regionální a celostátní úrovni státní správy jsou občané nejméně spokojení. Média mají od počátku přístup k informacím a průzkumům a mohou zveřejňovat jejich výsledky. Média se mohou stát spojencem ve snaze o dobrou správu věcí veřejných a při zveřejňování pokroků. Spojencem, který může pomoci občanům i státním zaměstnancům vyhnout se cynismu.

Analyzovat korupční systémy. Různé záležitosti od nákupu prostředků až po soudy, od vybírání daní až po financování voleb, mají fungovat jistým způsobem. Jak ale ve skutečnosti opravdu fungují? Kde jsou slabiny oficiálního, právního systému umožňující vznik paralelního systému? Neméně důležité je stanovit, jaké jsou slabiny paralelního korupčního systému. Jak lze tyto slabiny využít pro zničení korupčního systému?
Pro zjištění odpovědi na tyto otázky jsme identifikovali a využili účinné metody. A je tu překvapení: tyto metody využívají úplně tytéž lidi, kteří působí v korupčních systémech.

Zásadní je zaměřit se na systémy a ne na jednotlivce. Za prvé, proveďte individuální rozhovory s představiteli společností, které v těchto paralelních systémech působí. Požádejte je, aby neprozrazovali jména, ale aby analyzovali, jak paralelní systémy fungují. Totéž proveďte s některými klíčovými státními představiteli. Je pozoruhodná pravda, že lidé, kteří hovoří důvěrně mezi čtyřma očima, mohou s využitím pečlivě kladených otázek odhalit, jak paralelní systémy fungují – a navrhnout způsoby, jak zlepšit účinnost preventivních opatření.
Na základě mnohých takových rozhovorů se sestaví předběžná diagnóza paralelního systému. Projedná se s dotázanými i se státní sférou a reviduje se. Dalším krokem je zorganizovat semináře, na nichž se příslušné státní orgány a soukromý sektor přimějí k tomu, aby společně navrhly praktická nápravná opatření. Každoroční opakování tohoto postupu může státní i podnikatelské sféře pomoci změřit pokrok, kterého bylo dosaženo při reformě korupčních systémů.

Stanovit největší úniky. Mnohé státy trpí velkým odlivem odcizených aktiv prostřednictvím zpronevěry, podvodů a ilegálních provizí. Tyto státy potřebují poctivé posouzení zdrojů, množství a míst určení těchto úniků. Potřebují také realistické zhodnocení vyhlídek na vrácení ztracených aktiv, které byly převedené do zahraničí.

Druhý krok: Strategie

Nový přístup začíná rozpoznáním, že korupční systémy jsou politicky zakořeněné, což znamená, že existují silné zájmy, kterým jde o jejich zachování. Tyto systémy se mohou změnit v sebenaplňující se rovnováhu. Klíčovou otázkou je, jak korupční rovnováhu destabilizovat a přitom nepřivodit zkázu.

Rozvrátit korupční systémy. Korupční paralelní systémy mají svou vlastní ekonomii. Spoléhají se na utajení způsobů, jak nabírají účastníky, sjednávají a vynucují smlouvy, provádějí platby a skrývají nezákonné zisky. Každý z těchto stupňů korupčního systému je zároveň jeho zranitelným místem. Pochopení těchto slabin nám může poskytnout prostředek k rozvrácení korupce. Potřebná opatření přesahují pouhou prevenci a podobají se zásahům proti organizovanému zločinu.

Pečlivě analyzovat politiku, včetně rizik boje s korupcí. Úspěšná strategie proti systémové korupci musí zasáhnout dovnitř politiky státu. Zainteresované osoby musí analyzovat politickou situaci a zdroje politické podpory ve státě i v mezinárodních souvislostech – a zvážit politiku možných protikorupčních opatření.

Strategie musí zasáhnout politické vedení, aniž by vedla k politické sebevraždě.

Pomoci podnikatelské sféře ke společnému postupu. Podnikatelská sféra musí rozpoznat, že v mnohých formách korupce se objevuje vězňovo dilema, kdy firmy uplácejí, protože to dělají i ostatní. Řešení by tedy měla být založená na společném vlastním zájmu podnikatelské sféry.

Při tvorbě takových strategií musejí státy vycházet z diagnózy provedené v prvním kroku a musejí se poučit z toho, co funguje v zahraničí. Spojením případových studií s rámci pro politickou analýzu musí lídři přizpůsobit zahraniční zkušenost místní realitě. Setkali jsme se s participačními technikami, a někdy jsme k nim i napomohli, jejichž cílem je pomoci státům, ministerstvům a obcím spolupracovat se soukromým sektorem a občanskými skupinami na vytvoření realistických a účinných strategií pro transformaci způsobu správy věcí veřejných.

Například v Malajsii konzultace s občany vládě pomohly ke stanovení primárních problematických oblastí, a poté k vytyčení konkrétních cílů pro řešení těchto problémů. Těchto „laboratoří“ se účastnili lidé z občanské společnosti, podnikatelské i státní sféry. Výsledkem bylo sestavení časového rozvrhu a zdrojů potřebných pro dosažení těchto cílů. Schůzky se státní správou, vládními představiteli, podnikateli i společenstvím dodaly vstupní informace. Nakonec byly vytvořeny mechanismy pro monitorování realizace dohodnutých cílů.

V obecnější souvislosti sledujeme a účastníme se „shromáždění“, na nichž lídři společně (1) zvažují příklady prokazatelného úspěchu z jiných zemí, (2) přizpůsobují rámce pro tvorbu politik, a (3) pouštění se do praktického vytváření specifických místních řešení specifických místních problémů. Následně po těchto krocích dokážou účastníci množinu nesourodých protikorupčních činností proměnit v silnou a proveditelnou strategii. Výsledkem je politicky realistický časový plán transformace, v němž jsou odlišené bezprostřední činnosti, střednědobé kroky a dlouhodobé iniciativy – to všechno s měřitelnými úspěchy.

Změnit ekonomické kalkulace zkorupmovaných. Dále jsou potřebné systémové reformy. Je třeba omezit monopolní pravomoci a posílit konkurenci. Je třeba odstranit prostor pro vlastní uvážení a svévoli v oficiálním jednání i v pravidlech hry. Je třeba posílit transparentnost a odpovědnost prostřednictvím objektivních výkonových ukazatelů a systematické zpětné vazby ze strany občanů, firem i samotných zaměstnanců státní správy. Je třeba změnit pozitivní i negativní motivy pro ty, kdo úplatky dávají, i pro ty, kteří je berou.

Třetí krok: realizace

Vytvořit důvěru a důraz. Je lákavé, ale chybné snažit se všechno zvládnout najednou. Vedoucí představitelé se namísto toho musí soustředit na krátkodobá opatření, která cynickému publiku sdělí, že doba se změnila. Je třeba chytit (a usmažit) několik velkých ryb, jak uplácejících, tak uplácených, včetně lidí z vládnoucí strany. Prioritou musejí být silně viditelné příklady zlepšení, včetně politických kampaní. I zde zahraniční zkušenosti obsahují mnoho příkladů účinných kroků, které lídři státu mohou vykonat s cílem podnítit tvůrčí a praktické řešení problémů.

Reorganizovat boj státu proti korupci. Žádná státní organizace nemůže proti korupci bojovat sama. Ovšem koordinace činnosti mezi různými státními subjekty je chronický problém. Jeden odborník to vyjádřil slovy: „Nikdo nechce být koordinován.“ Svět naštěstí obsahuje užitečné příklady koordinace mezi státními orgány, od samostatných protikorupčních orgánů až po dynamické metody komunikace a spolupráce mezi státními orgány.
Pěstovat partnerství mezi veřejným a soukromým sektorem. Mezinárodní zkušenosti ukazují zásadní důležitost zapojení podnikové sféry a občanské společnosti. Klíčovým krokem je zkvalitnit informační toky mezi občany, představiteli podnikatelské sféry a státem. Tyto toky vytvářejí smyčky zpětné vazby, které zvyšují efektivnost a omezují prostor pro krádeže, podvody a uplácení. Vedoucí představitelé ve všech třech sektorech se mohou společně poučit z příklad z jiných států a z rámců pro partnerství, které mohou stimulovat kreativitu při navrhování místně proveditelných řešení.

Umožnit fungování sociálních sítí. Mnohé státy žádají občany, aby hlásili případy korupce. Co ale dělat, když se stížnosti začnou valit? I nejvíc motivované státy mají potíže s efektivním a včasným vyšetřením všech stížností.

Nový přístup tkví v tom, umožnit občanům a podpořit je v tom, aby pátrali sami – a pak přejít od individuálních stížností k navržení systémových zlepšení. Sociální sítě jsou slibné. Zahraniční zkušenosti z nedávné doby obnášejí tyto:

• platformy pro oznamování korupce reporting a mapování pravidelností a trendů, například „I paid a bribe“ [Dal jsem úplatek]v Indii, „Pera Natin ‘to“ [Jsou to naše peníze] na Filipínách, „Saatsaam“ v Kambodži;
• databáze úplatků, neprůhledných postupů při opatřování zdrojů a státních rozpočtů a výdajů, například „Porcisme“ v Rumunsku, „Rospil“ v Rusku a „Mars Group“ v Keni; a
• online fóra, například čínskou stránku „Wikileaks“.

Tyto iniciativy vyvíjejí nevládní organizace i soukromníci. Některé sociální sítě navázaly konstruktivní vztahy s veřejnými orgány. Vlády mohou využít informace získané sociálními sítěmi pro sledování korupce ve veřejných službách, ke zvýraznění právních problémů, které je třeba řešit za účasti dotčených stran, a k novému pohledu na rozpočty a financování s využitím dat ze sociálních sítí. Strategie realizace by měla vyhodnotit, jak by sociální sítě mohly (a) doplnit stávající státní systémy pro stížnosti a oznámení občanů a (b) napomoci při diagnostice dobře i špatně fungujících státních organizací.

Posílit kapacity. Mnohé státy vyžadují rozsáhlejší a kvalitnější praktické školení v etice, vedení a řízení. Potřebují vybudovat lepší systémy v životně důležitých oblastech jako je vnitřní audit, opatřování zdrojů, finanční úřady a veřejné práce. Mnohé snahy o budování kapacit bohužel přehlížejí motivaci pro výkon a lepší informační toky týkající se vstupů a výsledků. Zahraniční zkušenosti opět naznačuje důležitost zapojení podnikové sféry a občanské společnosti, a to i v tom, co se podobá budování kapacit veřejného sektoru. Země mohou využít školení, které pomáhá firmám, nevládním organizacím, politickým stranám i občanským skupinám zvýšit znalosti o tom, co dělat a jak to dělat, a tím jednat efektivněji. Z dlouhodobého hlediska je třeba v těchto otázkách vzdělávat občany a zejména mládež.

Získat zpět aktiva. Část realizačního programu může navázat na analýzu „velkých úniků“ s programy na odstranění úniků a navrácení ukradených aktiv.

Čtvrtý krok: Přesah

Když země dosáhne pokroku v transformaci správy věcí veřejných, musí důvěryhodným způsobem sdělit tuto dobrou zprávu místnímu i zahraničnímu publiku.

Měření výkonu. Diagnostické údaje uvedené v prvním kroku je třeba za nějaký čas pořídit znovu.
Vzory. I v rámci silně zkorumpovaných států a měst se některým organizacím, programům a projektům daří lépe než jiným. Pomozte lidem v zemi je seznámit se s nimi, ocenit je a šířit poučení z nich získané.

Dokumentace a sdílení úspěchu v rámci státu může být úžasná věc. Může posílit morálku občanů i státních zaměstnanců. Úspěšné příběhy se mohou stát studijními materiály pro státní vzdělávací programy a vzdělávací instituce. Stručné, žurnalistické podání případů o tom, že „tohle funguje“, lze šířit mezi rozsáhlým publikem.

Praktické seznamy úkolů. Zásadním bodem je přenést úspěšné příběhy do praktických „seznamů úkolů“ na úrovni jednotlivých státních organizací (v rámci ministerstev, agentur, obcí, nemocnic, apod.). Tyto seznamy úkolů pomáhají šíření účinných postupů.

Mezinárodní přesah. Úspěch by se měl také dostat do centra pozornosti mezinárodních opinion leaderů a investorů. Státy by se si měly uvědomit, jak se vytvářejí široce používané indikátory dobré správy věcí veřejných a mezinárodní konkurenceschopnosti – co tyto státy mohou udělat pro to, aby lépe informovaly o svém pokroku. Státy by také měly využívat vhodných státních, odborných a akademických platforem, aby vedoucí představitelé mohli sdílet jejich pokroky i potíže.

Právě popsané kroky mohou mít silný vliv na hrdost a profesionalitu zaměstnání ve státní sféře, na důvěru občanů ve stát a na mezinárodní vnímání země. Tyto vlivy naopak mohou vést k vyšším investicím, silnější podpoře občanů a lepšímu ratingu v indexu vnímání korupce.

Závěrečné myšlenky

Tento popis nového přístupu k boji proti korupci je nutně schematický. Každý krok je však založen na skutečných příkladech věcí, které fungují. Na rozdíl od obvyklých přístupů k boji proti korupci bere nový přístup vážně hospodářské a politické síly, které posilují korupční praktiky. Zdůrazňuje realizaci a přesah. A uznává ústřední význam participačních procesů, které podporují řešení problémů na místní úrovni za přispějí nejlepších mezinárodních zkušeností a znalostí.

Boj proti korupci není jen morální požadavek. Může vést ke konkrétním výsledkům: lepším veřejným službám, vyšším investicím, většímu množství pracovních míst a vyšší spokojenosti občanů, a lepšímu ratingu v mezinárodních indexech konkurenceschopnosti. A možná také k bodu obratu v rozvoji celé země.

Autor: Robert Klitgaard¹

¹Robert Klitgaard je univerzitní profesor na Claremont Graduate University v Kalifornii.  Napsal osm knih, mimo jiné Controlling Corruption a High-Performance Government: Structure, Leadership, Incentives.  Společně se skupinou odborníků z celého světa nedávno založil organizaci Turning Point, která se věnuje sdílení osvědčených metod pro transformaci správy věcí veřejných.  Robert.Klitgaard@gmail.com